عقب‌نشینی یا واقع‌گرایی؟

فصل اقتصاد - دکتر مانی محرابی* بحث درباره رژیم حقوقی دریای خزر در بستر عمومی و نخبگانی ایران همواره در نوسان میان خوانش‌های تاریخی و واقعیت‌های عینی حقوق بین‌الملل بوده است. ادعای مالکیت «سهم 50درصدی» که پس از فروپاشی شوروی در بخشی از افکار عمومی شکل گرفت، در واقع تعمیم مفاهیم جدید حقوق دریاها به معاهدات 1921 و 1940 بود؛ مفاهیمی که هنگام امضای آن اسناد هنوز شکل نگرفته بودند و اساسا وجود نداشتند. بنابراین، مساله اصلی ایران در خزر نه اثبات حقوق تاریخی ناشی از آن اسناد، بلکه مواجهه با واقعیت‌های جغرافیای ساحلی، تعیین رژیم بستر و زیربستر و کیفیت مذاکرات فنیِ پیش‌روست.

مفاد واقعی معاهدات 1921 و 1940
بررسی حقوقی عهدنامه مودت1921 و قرارداد بازرگانی و کشتیرانی 1940نشان می‌دهد ادعای سهم 50درصدی یا تقسیم مساوی بستر، نه در متن این معاهدات آمده و نه مستند به حقوق بین‌الملل آن دوران است. در هیچ‌یک از مواد این دو معاهده، سخنی از مرز مشخص، تقسیم هندسی پهنه آبی یا حاکمیت بر بستر و زیربستر به میان نیامده است؛ زیرا در دهه‌های 1920 و 1940 فناوری استخراج نفت از اعماق دریا وجود نداشت و مفاهیمی چون «فلات قاره» که به حقوق انحصاری کشورها بر منابع بستر و زیربستر دریا اشاره دارد هنوز وارد حقوق بین‌الملل نشده بودند.
حقوق تثبیت‌شده در این دو سند بر سه پایه استوار بود: «کشتیرانی آزاد و برابر» برای شناورهای با پرچم دو کشور و ممنوعیت حضور کشورهای ثالث، «منطقه انحصاری صیادی» تا محدوده 10مایل دریایی، و «رژیم مشاع (Condominium)» یا حاکمیت و بهره‌برداری مشترک بر سطح مابقی پهنه آبی.
آکتائو 2018؛ عقب‌نشینی حقوقی یا واقع‌گرایی دیپلماتیک؟
پذیرش اصل تقسیم بستر در ماده8 کنوانسیون2018 آکتائو را می‌توان واجد دو بعد همزمان دانست. از منظر حقوق محض، این اقدام عدول از موضع «رژیم مشاع کامل» محسوب می‌شد که پیش‌تر حق وتوی حقوقی برای تهران ایجاد می‌کرد؛ اما از منظر ژئوپلیتیک، این تصمیم نوعی «واقع‌گرایی دیپلماتیک» برای جلوگیری از انزوای کشور بود. بین سال‌های 1998 تا 2003، سه کشور قزاقستان، روسیه و آذربایجان و در سال‌های بعد ترکمنستان طی توافقات دوجانبه و سه‌جانبه، حدود 80درصد بستر شمال و مرکز خزر را میان خود تعیین حدود کرده و وارد فاز استخراج منابع هیدروکربوری شدند. مخالفت یک‌جانبه ایران علاوه بر اینکه مانع عملیات آنان نمی‌شد، کشور را از مشارکت در ترتیبات جدید منطقه‌ای نیز محروم می‌ساخت.
در واقع، پذیرش تقسیم بستر، هزینه‌ای حقوقی در برابر دستاوردهای امنیتی تثبیت‌شده در آکتائو بود؛ به‌ویژه منع مطلق حضور، ترانزیت و ایجاد پایگاه توسط نیروهای نظامی غیرساحلی (ماده 3) و تثبیت 25مایل حاکمیت در سطح (15مایل آب‌های سرزمینی و 10 مایل منطقه صیادی).
نابرابری جغرافیایی و معضل خطوط مبدأ در جنوب خزر
مهم‌ترین نگرانی ایران در تعیین حدود بستر، ناشی از یک نابرابری طبیعی است. ساحل ایران در جنوب خزر شکلی مقعر و فرورفته دارد و تنها حدود 13 تا 14درصد از کل سواحل خزر را تشکیل می‌دهد. در صورت استفاده از روش‌های معمول هندسی مانند «خط منصف عادی»، خطوط مرزی به دلیل تقعر ساحل، همگرا شده و سهم ایران از بستر به حدود 11 تا 13درصد محدود می‌شود.
ماده7 کنوانسیون2018 ترسیم «خطوط مبدأ مستقیم» را به توافق جداگانه میان «همه» 5کشور موکول کرده است. این الزام به اجماع، دارای دو روی یک سکه است: از یک‌سو ظرفیت حمایتی و حق وتو به ایران می‌دهد تا زیر بار فرمول‌های هندسی نامتوازن نرود و از سوی دیگر خطر بروز بن‌بست طولانی‌مدت و معطل ماندن تعیین حدود نهایی و بهره‌برداری از منابع هیدروکربوری پهنه مرزی جنوب خزر را به همراه دارد.
موازنه منافع ملی در سند آکتائو
تصویب کنوانسیون خزر در شرایط کنونی واجد پیامدها و هزینه‌های مشخصی است. مزیت اصلی آن رسمیت‌یافتن رژیم امنیتی پنج‌جانبه و بستن راه نفوذ نظامی نیروهای فرامنطقه‌ای است؛ اما هزینه آن پذیرش چارچوبی حقوقی است که در آن مهم‌ترین پرونده اقتصادی ایران (حدود بستر جنوب خزر) همچنان باز باقی می‌ماند. از حیث اهرم‌های چانه‌زنی، تصویب کنوانسیون بدون تعیین تکلیف بستر، کارت بازی کلان ایران (مبتنی بر رژیم مشاع) را تضعیف می‌کند؛ زیرا به سایر همسایگان اجازه می‌دهد از مواهب امنیتی و ترانزیتی کنوانسیون بهره‌مند شوند، بدون آنکه برای نهایی‌کردن حدود بستر جنوب خزر تحت فشار زمانی قرار گیرند. در عین حال، این اقدام مانع چانه‌زنی‌های آتی نیست، بلکه روند مذاکرات را از یک سطح کلان سیاسی به رقابتی پیچیده و فنی در حقوق دریاها منتقل می‌سازد.
واکاوی سناریوهای تصمیم‌گیری و ابزارهای حقوقی
در مواجهه با کنوانسیون آکتائو، دو سناریوی کلی قابل واکاوی است سناریوی نخست، منوط‌سازی تصویب به تعیین خطوط مبدأ و تعویق تصویب است. پیامد حقوقی این رویکرد حفظ اهرم چانه‌زنی کلان کشور و عدم پذیرش تعهدات رسمی است؛ اما پیامد دیپلماتیک آن، معلق ماندن ترتیبات امنیتی پنج‌جانبه و احتمال افزایش فشار جمعی سایر طرف‌هاست که پیش‌تر ترتیبات بستر شمال و مرکز خزر را تثبیت کرده‌اند.
سناریوی دوم، پیشبرد تصویب همراه با تثبیت مواضع حقوقی است. در این مسیر، مهم‌ترین سازوکارهای حقوقی شامل صدور «اعلامیه تفسیری» با تاکید بر «اصل انصاف» (Principle of Equity) و رویه دیوان بین‌المللی دادگستری (از جمله رأی 1969 فلات قاره دریای شمال) برای تعدیل اثر منفی تقعر ساحل، منوط‌سازی اجرای مجوزهای ترانزیت لوله از بستر به رعایت استانداردهای زیست‌محیطی و پیشرفت در خطوط مبدأ ذیل ماده 14 کنوانسیون و همچنین بهره‌گیری از مدل‌های توسعه مشترک در مناطق مورد مناقشه جنوب خزر است.
در نهایت، پرونده رژیم حقوقی خزر نشان می‌دهد که سهم واقعی کشورها نه از متون تاریخی سده گذشته استخراج می‌شود و نه در سند مادر آکتائو به‌طور قطعی درج شده است؛ این سهم در نقطه تقاطع حقوق بین‌الملل، مشخصات جغرافیایی و میزان قدرت چانه‌زنی در مذاکرات فنی آتی شکل خواهد گرفت.
* تحلیلگر مسائل بین‌الملل