بازآفرینی؛ ضرورت یا انتخاب؟

فصل اقتصاد - دکتر امیر ثامنی* بحث درباره صندوق توسعه ملی در ایران بیش از آنکه بحثی درباره میزان منابع، سهم واریزی یا حتی شیوه مصرف آن باشد، بحثی درباره یک «انتخاب راهبردی» است. ایران با ثروت حاصل از منابع طبیعی خود چه می‌کند؟ آن را برای پوشش ناترازی‌ها و کسری‌های امروز خرج می‌کند یا آن را به سرمایه‌ای تبدیل می‌کند که هم امروز ثروت تولید کند و هم فردای ایران را غنی‌تر و آبادتر از امروز تحویل نسل بعد دهد؟ به نظر می‌رسد پاسخ به این پرسش، نقطه آغاز بازاندیشی در فلسفه و کارکرد صندوق توسعه ملی باشد.

صندوق توسعه ملی اساسا برای آن تاسیس نشد که یک حساب یا قلک ارزی دیگر در کنار خزانه‌داری کل باشد. فلسفه وجودی آن تبدیل بخشی از درآمد حاصل از استخراج و فروش منابع طبیعی به «ثروت ماندگار» و مولدسازی دارایی‌های بین‌نسلی به منظور حفظ حقوق آیندگان بود. اما تجربه عملکرد این صندوق از بدو تاسیس تا امروز نشان می‌دهد شکاف میان این فلسفه وجودی و عملکرد واقعی صندوق همچنان فراخ است. قانون بودجه 1405این مساله را بیش از هر زمان دیگری آشکار کرده است. بر اساس قانون احکام دائمی و مسیر پیش‌بینی‌شده در برنامه هفتم، سهم صندوق از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال 1405 باید به 51درصد برسد، اما در بودجه 1405 سهم عملی صندوق از این منابع 20درصد تعیین شده و مابه‌التفاوت تا سهم قانونی، به‌عنوان قرض دولت از صندوق منظور شده است.
این وضعیت در درون خود دارای یک تناقض بنیادین بزرگ است که اگر منابع صندوق در نهایت برای جبران کسری‌های دولت، تامین هزینه‌های جاری یا پوشش نیازهای کوتاه‌مدت اقتصاد مورد استفاده قرار گیرد، تفاوت صندوق توسعه ملی با یک حساب ذخیره ارزی یا حتی یک حساب خزانه چیست؟ تجربه کشورهای موفق نشان می‌دهد که صندوق‌های ثروت ملی، با وجود تفاوت در ماموریت و ساختار، یک فصل مشترک مهم دارند و آن هم اینکه منابع آنها قرار نیست جایگزین بودجه دولت شوند، بلکه منابع طبیعی باید به دارایی، دارایی به سرمایه و سرمایه به منبع خلق ثروت جدید تبدیل شود. در نروژ، صندوق بازنشستگی دولتی جهانی با ارزش 21 هزار و 268‌میلیارد کرون در پایان 2025، عمدتا در بازارهای جهانی سرمایه‌گذاری شده و 71.3درصد دارایی آن سهام و 26.5درصد اوراق با درآمد ثابت بوده است. 
در عربستان سعودی صندوق سرمایه‌گذاری عمومی (PIF) را به بازوی سرمایه‌گذاری و تحول اقتصادی کشور تبدیل شده است؛ دارایی‌های تحت مدیریت آن در 2025 از 900‌میلیارد دلار فراتر رفته، طی سال‌های 2021 تا 2025 بیش از 199‌میلیارد دلار در پروژه‌های داخلی سرمایه‌گذاری کرده و بیش از 342‌میلیارد دلار به تولید ناخالص داخلی غیرنفتی عربستان افزوده است. در امارات نیز ADIA اساسا ماموریت خود را بر سرمایه‌گذاری جهانی و تنوع‌بخشی بلندمدت بنا کرده و حتی اغلب در داخل امارات سرمایه‌گذاری نمی‌کند. تفاوت اصلی با ایران دقیقا در همین‌جاست؛ در این کشورها پرسش اصلی این نیست که «چگونه منابع صندوق را برای تامین مالی نیازهای امروز دولت مصرف کنیم»، بلکه این است که «چگونه این ثروت را به سبدی از دارایی‌های مولد، متنوع و با بازده بلندمدت تبدیل کنیم تا هم ثروت نسل‌های آینده حفظ شود و هم ظرفیت تولید ثروت در اقتصاد امروز افزایش یابد». صندوق در آنجا پایان زنجیره مالی دولت نیست؛ آغاز یک زنجیره جدید ثروت‌آفرینی است.
آمارهای 1404 اتفاقا نشان می‌دهد که صندوق در نقطه‌ای قرار گرفته که دیگر نمی‌توان آن را صرفا یک صندوق اعطای تسهیلات تلقی کرد. در پایان این سال، ارزش دارایی‌های تحت مدیریت صندوق، با احتساب سرمایه‌گذاری‌ها، مطالبات و موجودی، حدود 195‌میلیارد دلار اعلام شد؛ رقمی که صندوق را در رتبه سیزدهم جهانی از نظر AUM قرار می‌دهد. اما همین آمار یک پرسش مهم‌تر ایجاد می‌کند: آیا چنین ظرفیتی باید همچنان عمدتا به شکل مطالبات از دولت و بنگاه‌ها باقی بماند یا می‌تواند به یک سبد متنوع از دارایی‌های مولد و سرمایه‌گذاری‌های راهبردی تبدیل شود؟ در واقع، مساله امروز صندوق کمبود منابع در اختیار نیست؛ مساله، هنر ثروت‌آفرینی است.
با این توضیح باید گفت، مساله اصلی فراروی صندوق توسعه ملی در ایران، کم و زیاد شدن سهم ورودی عایدات نفتی نیست؛ بلکه مساله بنیادی‌تر این است که چرا هنوز «قانون ورود ثروت به صندوق» و «استراتژی تبدیل آن به ثروت جدید» به یک نظام جامع و نوین تبدیل نشده است. در حقوق عمومی ایران، نفت تنها یکی از مصادیق انفال است. اصل 45 قانون اساسی دامنه ثروت‌های عمومی را بسیار گسترده‌تر از نفت و گاز تعریف کرده و معادن، منابع آبی، جنگل‌ها، مراتع، دریاها و سایر منابع طبیعی را نیز در زمره انفال قرار داده است. 
با این حال، معماری مالی کشور هنوز عمدتا حول این پرسش شکل گرفته که چه سهمی از درآمد نفت و گاز به صندوق برود، نه اینکه چگونه کل ثروت طبیعی کشور به سرمایه مولد و ماندگار تبدیل شود. این همان جایی است که باید از منطق «صندوق توسعه ملی» به منطق «صندوق ثروت ملی» گذار کرد. صندوق نباید صرفا محل نگهداری بخشی از درآمد نفت باشد بلکه باید نهادی باشد که وظیفه‌اش تبدیل ثروت طبیعی به ثروت انسانی، مالی، فناورانه، زیرساختی و بین‌المللی است. به عبارت دیگر، نفت و گاز و معدن نباید صرفا فروخته شوند؛ باید به سرمایه‌ای تبدیل شوند که پس از پایان عمر ذخایر نیز برای ایران درآمد و قدرت تولید کند. برآورد‌های بین‌المللی نشان می‌دهد ارزش کل منابع طبیعی ایران به حدود 27.5تریلیون دلار می‌رسد و از این نظر کشور پس از روسیه، آمریکا، عربستان سعودی و کانادا در رتبه پنجم جهان قرار دارد. در میان این منابع عظیم، دست‌کم یک هزار و 400‌میلیارد دلار مربوط به ذخایر معدنی است؛ ذخایری که در صورت استخراج، فرآوری و تبدیل به محصولات با ارزش افزوده بالا در زنجیره صنایع معدنی، می‌تواند ارزشی در حدود 10هزار ‌میلیارد دلار برای اقتصاد کشور ایجاد کند.
تجربه جهانی نیز نشان می‌دهد که منابع ورودی صندوق‌های ثروت ملی محدود به درآمد نفت یا گاز نیست. در بوتسوانا بخشی از درآمدهای الماس و سایر معادن به صندوق پولا (Pula Fund)منتقل و برای نسل‌های آینده سرمایه‌گذاری شده است؛ در مغولستان نیز 65درصد از سهم دولت از حق‌الامتیاز معادن به «صندوق میراث آینده» اختصاص می‌یابد و بخشی از درآمدهای مازاد معدنی نیز به صندوق توسعه می‌رود. بنابراین، اگر در ایران صندوق توسعه ملی قرار است واقعا «نهاد ملی مدیریت و خلق ثروت» باشد، دامنه منابع آن نباید صرفا به نفت و گاز محدود بماند؛ درآمد حاصل از استخراج معادن نیز باید بخشی از یک قاعده روشن تبدیل ثروت طبیعی به ثروت بین‌نسلی باشد؛ یعنی منابع معدنی امروز، به دارایی مولد و سرمایه توسعه فردای ایران تبدیل شوند.
مباحث فوق، ضرورت تحول بنیادین در حکمرانی صندوق توسعه ملی را، هم در نحوه مدیریت منابع و مصارف و هم در سازوکار تعامل آن با دولت، شبکه بانکی، نهادهای عمومی غیردولتی و بنگاه‌های بزرگ اقتصادی، بیش از پیش آشکار می‌کند. مسیری که طی سال‌های اخیر با گذار تدریجی از «عاملیت بانکی و تسهیلات‌دهی» به سمت «سرمایه‌گذاری و مشارکت در پروژه‌های بزرگ» آغاز شده، اما برای تکامل خود باید صندوق را از یک وام‌دهنده بزرگ به یک سرمایه‌گذار راهبردی و ثروت‌آفرین تبدیل کند. 
در گام بعد، ایجاد سازوکاری برای هم‌افزایی میان صندوق و نهادهایی همچون بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد برکت، آستان قدس رضوی و هلدینگ‌ها و بنگاه‌های بزرگ اقتصادی، می‌تواند ظرفیت عظیمی از دارایی‌های کمترمولد یا نیمه‌راکد از زمین و ماشین‌آلات تا منابع مالی را در خدمت پروژه‌های بزرگ و پیشران قرار دهد. چنین رویکردی، به جای تزریق پراکنده منابع، امکان شکل‌گیری یک ائتلاف سرمایه‌ای ملی برای سرمایه‌گذاری هدفمند در پیشران‌های توسعه ملی و منطقه‌ای، زنجیره‌های ارزش و پروژه‌های تحول‌آفرین را فراهم می‌کند.
برای تقریب به ذهن و درک اهمیت موضوع، اگر ارزش دارایی‌های صندوق توسعه ملی که رئیس هیات عامل آن اخیرا حدود 195‌میلیارد دلار برآورد کرده است در کنار دارایی‌های بزرگ نهادهایی چون ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان و آستان قدس رضوی و شبکه گسترده هلدینگ‌ها و بنگاه‌های اقتصادی آنها قرار دهیم، به طور برآوردی و محافظه‌کارانه می‌توان حجم این دارایی‌های عمدتا مولد نشده را در محدوده 320 تا 430‌میلیارد دلار ارزیابی کرد؛ هرچند به دلیل نبود صورت‌های مالی تلفیقی و ارزش‌گذاری روز، این رقم صرفا یک برآورد اولیه و اثبات نشده است. اگر تنها یک‌پنجم تا یک‌سوم این ظرفیت از طریق سازوکارهایی مانند صندوق‌های پروژه، مشارکت سرمایه‌ای، مولدسازی دارایی، تامین مالی زنجیره‌ای، اهرم بانکی و مشارکت با بخش خصوصی بسیج شود، می‌توان ده‌ها تا بیش از صد‌میلیارد دلار ظرفیت سرمایه‌گذاری جدید ایجاد کرد و با اهرم مالی مناسب، حجم بسیار قابل‌توجهی از سرمایه‌گذاری را به سمت پیشران‌های توسعه ملی، زنجیره‌های ارزش، زیرساخت‌های راهبردی و پروژه‌های منطقه‌ای هدایت کرد. چنین سازوکاری می‌تواند یک «بازار سرمایه توسعه» در مقیاس ملی ایجاد کرده و فرآیند گذار صندوق توسعه ملی از نقش صرف یک قلک نفتی به نقش جدید «سرمایه‌گذار راهبردی و سازمان‌دهنده سرمایه» را فراهم سازد.
اما ترسیم یک خط قرمز در این میان ضروری است؛ سرمایه‌گذاری صندوق توسعه ملی نباید به معنای جایگزین شدن آن با بودجه دولت باشد. صندوق نباید به محلی برای تامین مالی پروژه‌هایی تبدیل شود که فاقد توجیه اقتصادی هستند و صرفا به دلیل فشار سیاسی، ملاحظات منطقه‌ای یا اطلاق عنوان «ملی» به پروژه، از صندوق انتظار تامین مالی وجود داشته باشد. «ملی بودن» یک پروژه به‌تنهایی مجوز سرمایه‌گذاری صندوق نیست؛ معیار باید توجیه اقتصادی، بازدهی، اثر توسعه‌ای، مزیت راهبردی و قابلیت خلق ارزش در بلندمدت باشد. در مقابل، اگر پروژه‌ای هم از توجیه اقتصادی و بازده مناسب برخوردار باشد و هم با اولویت‌های راهبردی توسعه کشور هم‌راستا باشد، صندوق باید بتواند در کنار بخش خصوصی، سرمایه‌گذاران خارجی، بانک‌ها و سایر منابع مالی، به‌عنوان یک سرمایه‌گذار راهبردی وارد آن شود و از محل درآمد پروژه و افزایش ارزش دارایی، اصل سرمایه خود را بازتولید و ثروت جدید خلق کند.
* کارشناس برنامه‌ریزی